Industrial Policy Comes Out of the Cold

Justin Yifu Lin

2010-12-01
http://www.project-syndicate.org/commentary/lin2/English

WASHINGTON, DC – One of the best-kept economic secrets was strongly reconfirmed in 2010: most countries, intentionally or not, pursue an industrial policy in one form or other. This is true not only of China, Singapore, France, and Brazil – countries usually associated with such policies – but also for the United Kingdom, Germany, Chile, and the United States, whose industrial policies are often less explicit.

Given that industrial policy broadly refers to any government decision, regulation, or law that encourages ongoing activity or investment in an industry, this should come as no surprise. After all, economic development and sustained growth are the result of continual industrial and technological change, a process that requires collaboration between the public and private sectors.

Historical evidence shows that in countries that successfully transformed from an agrarian to a modern economy – including those in Western Europe, North America, and, more recently, in East Asia – governments coordinated key investments by private firms that helped to launch new industries, and often provided incentives to pioneering firms.

Even before the recent global financial crisis and subsequent recession, governments around the world provided support to the private sector through direct subsidies, tax credits, or loans from development banks in order to bolster growth and support job creation. Policy discussions at many high-level summits sought to strengthen other features of industrial policy, including public financing of airports, highways, ports, electricity grids, telecommunications, and other infrastructure, improvements in institutional effectiveness, an emphasis on education and skills, and a clearer legal framework.

The global crisis has led to a rethinking of governments’ economic role. The challenge for industrial policy is greater, because it should assist the design of efficient, government-sponsored programs in which the public and private sectors coordinate their efforts to develop new technologies and industries.

But history also tells us that while governments in almost all developing countries have attempted to play that facilitating role at some point, most have failed. The economic history of the former Soviet Union, Latin America, Africa, and Asia has been marked by inefficient public investment and misguided government interventions that have resulted in many “white elephants.”

These pervasive failures appear to be due mostly to governments’ inability to align their efforts with their country’s resource base and level of development. Indeed, governments’ propensity to target overly ambitious industries that were misaligned with available resources and skills helps to explain why their attempts to “pick winners” often resulted in “picking losers.” By contrast, governments in many successful developing countries have focused on strengthening industries that have done well in countries with comparable factor endowments.

Thus, the lesson from economic history and development is straightforward: government support aimed at upgrading and diversifying industry must be anchored in the requisite endowments. That way, once constraints on new industries are removed, private firms in those industries quickly become competitive domestically and internationally. The question then becomes how to identify competitive industries and how to formulate and implement policies to facilitate their development.

In developed countries, most industries are advanced, which suggests that upgrading requires innovation. Support for basic research, and patents to protect successful innovation, may help. For developing countries, Célestin Monga and I have recently developed an approach – called the growth identification and facilitation framework – that can help developing-country governments increase the probability of success in supporting new industries.

This framework suggests that policymakers identify tradable industries that have performed well in growing countries with similar resources and skills, and with a per capita income about double their own. If domestic private firms in these sectors are already present, policymakers should identify and remove constraints on those firms’ technological upgrading or on entry by other firms. In industries where no domestic firms are present, policymakers should aim to attract foreign direct investment from the countries being emulated or organize programs for incubating new firms.

The government should also pay attention to the development by private enterprises of new and competitive products, and support the scaling up of successful private-sector innovations in new industries. In countries with a poor business environment, special economic zones or industrial parks can facilitate firm entry, foreign direct investment, and the formation of industrial clusters. Finally, the government might help pioneering firms in the new industries by offering tax incentives for a limited period, co-financing investments, or providing access to land or foreign exchange.

Our approach provides policymakers in developing countries with a framework to tackle the daunting coordination challenges inherent in the creation of new, competitive industries. It also has the potential to nurture a business environment conducive to private-sector growth, job creation, and poverty reduction.

As economies around the world struggle to maintain or restore growth in 2011, industrial policy is likely to be under a brighter spotlight than ever before. Given the right framework, there is no reason for it to remain in the shadows.

Justin Yifu Lin is Chief Economist and Senior Vice President for Development Economics at the World Bank.

Copyright: Project Syndicate, 2010.
www.project-syndicate.org



O desafio de uma nova política industrial _ Estado de S. Paulo
>Crise global levou a reexame do papel do governo, que agora terá de patrocinar programas em que os setores público e privado se esforçam para desenvolver tecnologias e setores

19 de dezembro de 2010

JUSTIN YIFU LIN – O Estado de S.Paulo

Um dos segredos econômicos mais bem guardados foi vigorosamente confirmado em 2010, ou seja, muitos países, deliberadamente ou não, de alguma maneira adotam uma política industrial. Não se trata apenas da China, Cingapura, França e Brasil – países normalmente conhecidos por suas políticas -, mas também de Grã-Bretanha, Alemanha, Chile e Estados Unidos, cujas políticas industriais, no geral, são menos explícitas.

O fato é que essa política industrial sempre depende de decisões, regulamentações ou leis do governo, que vão estimular a atividade ou os investimentos num setor. Afinal, o desenvolvimento econômico e o crescimento sustentado são o resultado de mudanças tecnológicas e industriais contínuas, um processo que exige uma colaboração entre os setores público e privado.

A história mostra que nos países que se transformaram de uma economia agrária numa economia moderna – incluindo os da Europa Ocidental, América do Norte e, mais recentemente, do Leste Asiático – os governos coordenaram as operações de investimentos importantes necessários para a abertura de novos setores e sempre ofereceram incentivos para empresas inovadoras.

Mesmo antes da recente crise financeira global e a recessão que se seguiu, os governos em todo o mundo têm apoiado o setor privado por meio de subsídios diretos, incentivos fiscais ou empréstimos oferecidos pelos bancos de desenvolvimento, com o objetivo de impulsionar o crescimento e respaldar o crescimento do nível de emprego.

Em muitas reuniões de cúpula, as discussões políticas envolvem um debate sobre como reforçar outros aspectos da política industrial, incluindo o financiamento público para aeroportos, rodovias, portos, redes elétricas, telecomunicações e outros tipos de infraestrutura, melhora da eficiência institucional, ênfase na educação e capacitação e uma estrutura legal mais transparente.

A crise global provocou um reexame do papel econômico do governo. O desafio que se apresenta para a política industrial é maior, já que agora ela terá de abranger a assistência na elaboração de programas patrocinados pelo governo em que os setores público e privado coordenam seus esforços para desenvolver novas tecnologias e setores.

“Elefantes brancos”. Mas a história também mostra que, embora os governos de quase todos os países em desenvolvimento tenham procurado assumir esse papel de facilitador, num determinado ponto fracassaram. A história econômica da antiga União Soviética, da América Latina, África e Ásia, foi marcada por investimentos públicos ineficientes e intervenções governamentais equivocadas que resultaram em muitos “elefantes brancos”.

Ao que parece, esses fracassos foram verificados em grande parte por causa da incapacidade dos governos de coadunar seus esforços com a base de recursos e o nível de desenvolvimento do país.

Na verdade, como os governos tendem a se concentrar em setores excessivamente ambiciosos que não estão alinhados com os recursos e as capacidades disponíveis, isso ajuda a explicar por que as tentativas para “escolher vencedores”, com frequência resultou na “escolha de perdedores”.

Inversamente, governos em muitos países em desenvolvimento bem sucedidos procuraram fortalecer setores que já se saíram bem em nações que apresentam o mesmo conjunto de fatores de produção, como terra, mão de obra, capital e empreendedorismo.

Assim, a lição fornecida pela história econômica e o desenvolvimento é direta: o apoio governamental no aperfeiçoamento e diversificação da sua indústria tem de estar ancorado naqueles fatores. Dessa maneira, quando os obstáculos à abertura de novos setores são removidos, as empresas privadas, nesses setores, rapidamente ficam competitivas, interna e internacionalmente. O problema, portanto, é como identificar setores competitivos e como formular e aplicar políticas para respaldar seu progresso.

Nos países desenvolvidos, muitos setores estão avançados, o que sugere que a modernização implica inovação. O apoio à pesquisa básica e patentes para proteger ideias inovadoras e bem sucedidas podem ajudar.

No caso dos países em desenvolvimento, Célestin Monga e eu criamos um sistema – que chamamos de Sistema de Facilitação e Identificação do Crescimento – que pode ajudar os governos de países em desenvolvimento a aumentar a probabilidade de sucesso de seu apoio a novas indústrias.

Atração de investimentos. Por meio desse sistema, os estrategistas políticos podem identificar os setores da indústria que registraram um bom desempenho em países em crescimento cujos recursos e capacidade são similares. Se já existem empresas privadas domésticas nesses setores, esses estrategistas devem identificar e remover os obstáculos que impedem uma modernização tecnológica dessas empresas. Naqueles setores em que nenhuma empresa doméstica está presente, a meta deve ser atrair investimentos estrangeiros diretos daqueles países que se deseja emular, ou criar incubadoras de novas empresas.

O governo também precisa observar com atenção o desenvolvimento de produtos novos e competitivos pelas empresas privadas. Em países em que o ambiente de negócios é incipiente, zonas econômicas especiais ou parques industriais podem facilitar a inserção de uma empresa, o investimento externo direto e a formação de complexos industriais.

Finalmente, o governo pode ajudar as empresas pioneiras nos novos setores oferecendo incentivos fiscais por um certo tempo, financiando os investimentos ou provendo acesso à terra ou ao mercado de câmbio.

Trata-se de um sistema oferecido para os estrategistas políticos de países em desenvolvimento para poderem enfrentar os enormes desafios de coordenação inerentes à criação de setores novos e competitivos. E também tem potencial para nutrir um ambiente comercial propício ao crescimento do setor privado, criação de empregos e redução da pobreza.

Com as economias em todo o mundo lutando para manter ou retomar o crescimento em 2011, a política industrial deve merecer mais atenção do que antes. Se adotado o sistema correto, não há nenhuma razão para ela continuar menosprezada./ TRADUÇÃO DE TEREZINHA MARTINO

É ECONOMISTA-CHEFE E VICE-PRESIDENTE SÊNIOR PARA A ÁREA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO NO BANCO MUNDIAL

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